L’année 2011 devrait voir s’ouvrir un débat sur la réforme fiscale, autour de l’ISF, du bouclier fiscal et de la tranche supérieure de l’impôt sur le revenu. Ce débat se poursuivra, n’en doutons pas, à l’occasion de l’élection présidentielle de 2012, autour d’une réforme fiscale d’ensemble, offrant plus de simplicité, plus de lisibilité et plus de justice, tâche de moyen-long terme. Un point d’accord semble déjà s’esquisser entre le PS et l’UMP : fusionner l’IRPP et la CSG. Reprenant les travaux de Didier Migaud, Pierre Moscovici  évoquait, en juin dernier, « la création d’un grand impôt citoyen » de ce type, idée reprise quelques semaines plus tard par Jean-François Copé, qui y voyait l’occasion de poursuivre le transfert des cotisations sociales employeurs vers la fiscalité des revenus, tout en « familialisant » la CSG. Un tel consensus gauche-droite est suffisamment rare pour mériter attention. Il recouvre en fait des projets différents qui ne prendront forme que quand bien des ambiguïtés auront été levées. D’où l’intérêt d’y regarder de plus près.

Rappelons d’abord que la CSG est une cotisation sociale sur tous les types de revenus (salaires, capitaux, retraites) destinée à financer l’assurance maladie qui n’est plus liée au seul statut professionnel et est devenue quasi universelle. Son produit, prélevé à la source, est supérieur à celui de l’impôt sur le revenu : 88 milliards en 2009 contre 48. Sa logique est d’être étendue à tous les revenus, à des taux proportionnels analogues. Sa fusion avec l’impôt sur le revenu – qui a un caractère progressif depuis le début du XX° siècle - pose  la question soit de la transformation de la CSG en contribution progressive, soit celle de l’impôt sur le revenu en contribution proportionnelle, soit de concevoir la CGS, demeurée proportionnelle, comme un acompte à une imposition progressive.

Rendre la cotisation maladie progressive – souvent prônée à gauche – ne va pas de soi : l’instaurer, sous couvert d’intégration à l’impôt progressif sur le revenu, c’est créer une innovation en matière de financement de la protection sociale ; ce  précédent ne manquerait pas d’être étendu, à terme, à d’autres types de cotisations sociales que celle de la maladie. Ajoutons que la progressivité a pour logique de déboucher sur l’exonération des plus bas revenus, ce qui existe de facto déjà pour les revenus des chômeurs et des retraités. Or le souhait politique, énoncé à propos de à la fusion CSG-IRPP, est précisément, au nom du caractère automatique et généralisé de la CSG, d’associer, au nom de l’exercice de la citoyenneté, une participation consciente et universelle au paiement de l’impôt, pour sortir d’une situation où un ménage sur deux est exempt d’impôt sur le revenu. La progressivité enfin peut contribuer d’autre part à renforcer le rejet déjà sensible des classes moyennes à l’égard d’une fiscalité dont elles ont le sentiment de supporter l’essentiel du poids.

Fusionner, au sens strict, avec l’impôt sur le revenu, intégrera la contribution « assurance maladie » dans l’ensemble « impôt sur le revenu ». Chacun paraîtra ainsi payer plus d’impôt sur le revenu, ce qui, estime-t-on, diminuera fortement le nombre de non imposables, tout en amplifiant la redistribution. Mais, dans le même mouvement, cela pourrait étendre le nombre de ceux qui opèrent des déductions du montant de l’impôt sur le revenu au titre des niches fiscales de tous genres. C’est d’ailleurs un argument qui est utilisé par certains qui y voient la possibilité pour les petits revenus devenus ainsi imposables de bénéficier des déductions réservées de facto aux plus aisés (cf. dons aux œuvres, aides à domicile, etc) ! Pas de quoi se rassurer…

Au bout du compte, on rend illisible la contribution à l’assurance maladie : Gilbert Cette défend au contraire la nécessité de maintenir séparé le financement de la protection sociale de celui de la redistribution. Il souligne que c’est une condition de la sensibilisation des assurés au coût de cette protection et à la nécessité de sa maîtrise. En cas de fusion, la tentation sera grande à chaque difficulté de financement de renforcer la progressivité, et de mettre à mal le consentement actuel aux cotisations sociales. Pire, on prend le risque que l’Etat ne se serve de la ressource pour boucher n’importe quel trou du budget de l’Etat. On a vu comment un gouvernement revenait sur les engagements pris à propos de la dette gérée par la CADES. Ces arguments seront utilisés par les organisations syndicales qui tiennent à conserver l’affectation de la CSG à la seule protection sociale. Car la fusion débouche immanquablement sur l’étatisation de l’assurance maladie et probablement de la politique familiale, surtout si en même temps une partie des cotisations employeurs sont fiscalisées. François Hollande le dit ouvertement, réservant le dispositif de cotisations aux seuls risques liés au travail (chômage, vieillesse, maladies professionnelles). Certains, pour surmonter cet obstacle, suggèrent, comme l’Institut Montaigne, de modifier la destination de ce nouvel impôt sur le revenu en le cantonnant au seul financement de toutes les prestations sociales non contributives (c’est-à-dire relevant de l’assistance, de solidarité et de la redistribution). On comprend alors que les fonctions régaliennes de l’Etat sont assurées par les autres impôts qui, comme la TVA, sont proportionnels aux dépenses….

Cette première évocation montre combien prétendre toucher à ces sujets ne sera pas aisé et ne se réduit pas à une simple formule. De bons auteurs ont réfléchi dans le détail, y compris avec des modélisations, à nombre de questions qu’il faut trancher si l’on s’engageait vers une fusion CSG-IRPP. On tombe inéluctablement – pour des raisons de justice et de cohérence - sur des problèmes devant lesquels les précédentes réformes fiscales en France ont toujours reculé, car l’enjeu est, au final, le renforcement ou la diminution du caractère redistributif du système français. En dresser l’inventaire est instructif  des difficultés à surmonter:

- l’extension du prélèvement à la source, opéré pour la CSG à l’IRPP ;  donnant moins de prise que la déclaration de revenus à la fraude, plus indolore une fois installé, plus facile à augmenter, il est adopté chez la plupart de nos voisins européens ;  le solde de l’impôt sur le revenu est prélevé par rôle ;

 - l’extension de la fusion CSG-IRRP à la Prime pour l’emploi, au RSA et à la décote sur le barême, pour instaurer un véritable impôt négatif ;

- le rapprochement de leurs assiettes ;

- la déductibilité partielle ou la non déductibilité complète de la CSG ;

- l’extension du quotient familial à la CSG ou l’individualisation de l’impôt fusionné, qui entraîne la suppression du quotient familial, demande une forte augmentation des allocations familiales et la définition d’un système de crédit d’impôt pour remplacer toutes les mesures spécifiques légitimes ;

- l’intégration dans le revenu des allocations autres que celles qui sont versées sous conditions de ressources (par exemple, les allocations familiales) ;

- l’alignement du taux de prélèvement de la CSG pour les revenus de remplacement (retraités et chômeurs), avec ou sans mesures de compensation ;

- la clarification de la fiscalité des revenus sur le patrimoine et sa mise en cohérence avec le prélèvement sur les autres sources de revenus ;

- la mise en évidence de taux réels de prélèvement, ce qui oblige à redéfinir la progressivité de l’impôt;

- la suppression de toutes les déductions au titre des « niches fiscales » et leur remplacement, quand c’est justifié, par des mécanismes incitatifs qui relèvent alors de remboursements, avec plafonnement global, par l’Etat, voire avec l’instauration d’un impôt minimum alternatif.

- et, pour faire bonne mesure, l’articulation avec la taxe carbone.

Comme le dit fort bien Henri Sterdyniak, « le diable se niche dans les détails ». À chaque annonce des choix opérés et leurs conséquences, l’opinion réagira, largement attisée par des acteurs malintentionnés : les « gros » menacés sont toujours habiles à préserver leurs intérêts au nom de la défense des « petits » ! Autrement dit, le politique, une fois armé du mandat électoral, devra manier avec habileté la pédagogie et l’anticipation de ces manœuvres, en conduisant des concertations-négociations qui devraient être particulièrement animées. Ajoutons qu’une telle réforme, acte après acte, sera évidemment soumise au Conseil constitutionnel, qui veillera au respect, outre celui de la protection de la vie privée des contribuables, de deux principes : celui de l’équité fiscale entre citoyens à revenu analogue (deux contribuables de même revenu et de même situation familiale doivent payer le même impôt) et celui de la contribution de chacun aux dépenses publiques selon ses capacités contributives, donc selon ses revenus.

Attendons maintenant que le débat nous indique par quoi les promoteurs de la fusion CSG-IRPP comptent commencer dans un contexte où l’état des finances publiques et sociales ne donne guère de marge de manœuvre. 

Si le Conseil d’Etat et le Conseil constitutionnel la qualifient d’ « impôt », la Commission Européenne, la Cour de Cassation et la Cour de Justice des communautés européennes la considèrent comme cotisation sur la base du principe budgétaire d’affectation de la recette.

Gilbert Cette, Faut-il fusionner la CSG et l’impôt sur le revenu ?,  Regards croisés sur l’économie, 2007/1, N°1, p.167-170 ; Didier Migaud, Rapport sur le prélèvement à la source et le rapprochement et la fusion de l’impôt sur le revenu et la CSG, Assemblée nationale, mars 2007, 282 p. ; Guillaume Allègre, Gérard Cornilleau, Henri Sterdyniak, Vers la fusion de l’impôt sur le revenu et de la CSG ? (OFCE, N°2007-12, avril 2007) ; Pierre-Alain Muet, Un impôt citoyen pour une société  plus juste, Fondation Jean-Jaurès,2010 ; Gilbert Cette, Faut-il fusionner la CSG et l’impôt sur le revenu ?,  Regards croisés sur l’économie, 2007/1, N°1, p.167-170 ..