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Le dialogue social dans les fonctions publiques hospitalière et territoriale : un bilan trois ans après la loi

mercredi 21 septembre 2022

L’association Réalités du dialogue social (RDS) a souhaité analyser la façon dont la fonction publique hospitalière et la fonction publique territoriale se sont emparées du volet dialogue social de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. Deux enquêtes participatives avec le concours de réseaux d’employeurs et des organisations syndicales ont été diligentées pour ce faire et présentées en juin 2022. Si le dialogue social est une réalité dans la fonction publique, il est en fait très cadré, voire corseté et se concentre sur le fonctionnement des instances mais l’enquête note « des signaux faibles » d’un dialogue plus pragmatique et proche des agents avec le constat que la pandémie de Covid 19 a accéléré le processus.

La loi de transformation de la fonction publique de 2019

Cette loi [1] a engagé une réforme structurante de la gestion des ressources humaines. Elle était jusque-là statutaire et administrative et la loi l’amène à s’orienter vers une vraie fonction d’accompagnement tout en renforçant la culture du dialogue social au plus près de ce que vivent les salariés. C’est un changement fondamental par rapport à des pratiques centenaires et l’on comprend que ce premier bilan 3 ans après le vote de la loi montre des marges de progression.

Une enquête, 3 questions

L’enquête s’organise autour de 3 thèmes. Le dialogue social dans les fonctions publiques, est-il une figure imposée ? Le dialogue social, pour quoi faire, en particulier le lien avec la gestion de la pandémie ? Et enfin la réforme est-elle un progrès, un repli ou un statu quo pour le dialogue social ? Ces enquêtes ont été diffusées dans les réseaux d’employeurs de l’ADGCF (l’Association des directeurs généraux des communautés de France) et de la Fédération hospitalière de France (FHF) et relayées par les organisations syndicales : FA-FP, FSU, UFFA-CFDT, UNSA-FP. L’enquête dans la Territoriale ciblait précisément une catégorie d’institutions territoriales, celle des intercommunalités. Elle englobait les années 2019 à 2021.

État des lieux des pratiques

  • Le dialogue social est une réalité dans la fonction publique. C’est un constat partagé par les employeurs et les représentants des agents mais bien sûr il y a des différences d’appréciation de son fonctionnement et de ses résultats.
  • Il est caractérisé par le fait qu’il est très cadré et se concentre beaucoup sur le fonctionnement des instances.
  • Il reflète un jeu d’acteurs imposé par la loi et complexe, notamment dans les intercommunalités avec une dichotomie entre le « chef du personnel », c’est-à-dire l’élu de la collectivité qui préside les instances et l’interlocuteur des organisations syndicales pour les concertations et les négociations.
  • L’enquête note un dialogue plus pragmatique et plus proche des préoccupations des agents. Il est en progression à travers : la montée en puissance de la fonction RH, avec parfois des personnes dédiées aux relations sociales, des échanges directs en réunions d’équipe, des démarches d’information ou des consultations des agents et enfin un rôle donné aux managers comme animateurs de dialogue social.
  • Les pratiques de négociation existent mais demeurent le parent pauvre au regard des autres formes de dialogue, on est plus dans la concertation que dans la négociation.
  • Mais l’enquête indique que la culture de la négociation marque des avancées plus fortes dans la fonction publique hospitalière que dans la fonction publique territoriale.
  • Elle souligne comme d’autres enquêtes précédemment le rôle de la pandémie. Elle se révèle comme un facteur aidant de la mise en œuvre de la réforme, dans la mesure où elle a favorisé l’émergence de sujets à traiter et à placer à la table des négociations : télétravail, temps et conditions de travail.
  • La formation est plébiscitée par les représentants des agents alors que les employeurs privilégient d’autres moyens.
  • Certaines lignes fournies par l’ordonnance pour favoriser la conclusion d’accords collectifs semblent loin d’atteindre leur objectif d’après RDS. Ainsi l’extension des thèmes est peu utilisée. On se concentre sur les sujets incontournables (temps de travail – 1 607 heures par an - lignes directrices de gestion, télétravail, protection sociale complémentaire...).
  • La portée juridique des accords ne constitue pas pour les employeurs un facteur incitatif à la négociation.
  • Le droit à l’initiative syndicale qui est une des innovations de la loi est encore utilisée très timidement. il est vrai qu’il est encore trop tôt pour estimer son impact.

Quelles perspectives ?

Si les employeurs publics s’annoncent confiants vis-à-vis de la réforme, ils soulignent qu’il est crucial de trouver un équilibre entre ce nouveau pragmatisme au plus près de ce que vivent les salariés, ce dialogue social de proximité et la nécessité de conserver un dialogue social avec les organisations syndicales représentatives. Un point de satisfaction est que les modalités de la loi sur le dialogue social ont permis d’assurer la continuité des services publics mais aussi la protection de la santé et de la sécurité des agents depuis le début de la pandémie de covid-19.

Enfin, à l’issue des élections du 8 décembre 2022, la fusion des comités techniques et des CHSCT donneront naissance aux comités sociaux. Si les employeurs y voient l’opportunité de traiter plus facilement différents sujets, les représentants du personnel sont plus critiques, échaudés certainement par la généralisation des CSE dans le secteur privé. L’enjeu sera de faire de ces nouvelles instances de véritables espaces de dialogue social.


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